ÁKÆRUVALDIÐ OG „LEKAMÁL“

30.3.2015

Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 8122/2014, sem kallað hefur verið „lekamálið“, er m.a. fjallað um stjórn eða ábyrgð á rannsóknum sakamála.  Þá er í fylgiskjali nr. 7 með álitinu vikið að fyrirkomulaginu í þessum efnum í nágrannaríkjum okkar, einkum í Danmörku og Noregi. Ýmislegt í skrifum umboðsmanns um þátt ákæruvaldsins í rannsóknum sakamála þykir mér athugavert og jafnvel villandi.

Af þessu tilefni mun ég hér á eftir, í eins knöppu máli og unnt er, víkja að ákæruvaldinu og rannsóknum sakamála í sögulegu samhengi (1), eftirliti ráðherra með framkvæmd ákæruvalds (2), fyrirkomulaginu í nágrannaríkjum (3) og loks hugsanlegu vanhæfi viðkomandi lögreglustjóra í „lekamálinu“ (4)  

Ákæruvald og rannsókn sakamála

Heildstæð lög um meðferð opinberra mála voru fyrst sett á árinu 1951, þ.e. lög nr. 27/1951.  Dómsmálaráðherra var þá, eins og verið hafði um árabil, æðsti handhafi ákæruvalds og því hlutverki hans lýst í 20. gr. laganna þannig:

„Dómsmálaráðherra fer með ákæruvaldið, sbr. þó 112. - 114. gr.  Hann fyrirskipar rannsókn opinbers máls og hefur yfirstjórn hennar með þeim takmörkunum, er í lögum þessum greinir.  Hann kveður á um höfðun og áfrýjun opinbers máls samkvæmt lögum þessum.“

Eftir að embætti ríkissaksóknara (saksóknara ríkisins) tók til starfa eða frá 1. júlí 1962 og allt þar til lög nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála tóku gildi var hlutverki ríkissaksóknara lýst með þessum orðum: 

„Ríkissaksóknari skal hafa gætur á afbrotum, sem framin eru.  Hann kveður á um rannsókn opinberra mála og hefur yfirstjórn hennar og eftirlit. (Undirstrikun mín) Getur hann gefið lögreglumönnum fyrirmæli og leiðbeiningar um framkvæmd rannsóknar og verið við hana staddur eða látið fulltrúa sinn vera það.  Hann höfðar opinbert mál, sbr. þó 112.-114. gr. tekur ákvörðun um áfrýjun þeirra og gegnir að öðru leyti þeim störfum, sem honum eru falin í lögum.”  Ákvæði þetta var síðast í 21. gr. laga nr. 74/1974.

Hlutverki ákæruvaldsins var ekki lýst með sama hætti í nýjum lögum sem sett voru um meðferð opinberra mála, þ.e. lögum nr. 19/1991, en hvergi kemur fram að hlutverki ákæruvaldsins hafi verið breytt með þeim lögum þótt skipan ákæruvaldsins hafi tekið nokkrum breytingum frá því sem verið hafði. 

Í áliti umboðsmanns Alþingis, Gauks Jörundssonar, frá 14. maí 1998 segir:

„Samkvæmt 5. mgr. 27. gr., 2. mgr. 66. gr. og 2. mgr. 77. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, með síðari breytingum, getur ríkissaksóknari kveðið á um rannsókn máls, mælt fyrir um framkvæmd hennar og fylgst með henni.  Þá er það ennfremur á hans valdi að taka „fullnaðarákvörðun um hvort rannsókn skuli fara fram eða ekki”, sbr. 2. mgr. 76. gr. laganna.  Er ljóst af þessum og öðrum ákvæðum laga nr. 19/1991, að það er ríkissaksóknari, sem fer með æðsta vald hér á landi við rannsókn opinberra mála.” (Undirstrikun mín)

Í athugasemdum með frumvarpi að lögum nr. 19/1991 var það tilgreint sem eitt af megin markmiðum þeirra að skilja til fulls á milli ákæruvalds og lögreglu annars vegar og dómsvalds hins vegar.  Tekið var fram að rannsókn mála yrði að öllu leyti í höndum ákæruvalds og lögreglu og dómari ætti aldrei frumkvæði að né stýrði rannsókn svo sem verið hafði, einkum fyrir 1976.  Ákvæði í 66. gr. laganna, sem er undanfari 52. gr. núgildandi laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, og sem umboðsmaður Alþingis leggur talsvert mikla áherslu á í áliti sínu, er staðfesting á þeirri fyrirætlan löggjafans að afnema dómsrannsóknir.  Rannsókn sakamála, þ.e. framkvæmd rannsóknar svo sem yfirheyrsla sakborninga og vitna, skal vera í höndum lögreglu nema öðruvísi sé fyrir mælt í lögum. Eftir sem áður fer ákæruvaldið með æðsta vald við rannsóknirnar.  Ákvæði gildandi laga um meðferð sakamála, sem m.a. var ætlað að styrkja stöðu og efla sjálfstæði ákæruvaldsins, hafa ekki dregið úr þessu hlutverki ákæruvaldsins.     

Lögreglustjóri er meðal ákærenda og sinni hann rannsókn sakamáls er þetta hlutverk hans, hlutverk ákærandans, í forgrunni eins og staðfest var í dómi Hæstaréttar í máli nr. 248/2006 sem umboðsmaður Alþingis vísar til í áliti sínu.  Í því hlutverki heyrir lögreglustjórinn ekki undir ráðherra eða ríkislögreglustjóra heldur ríkissaksóknara sem fer með æðsta vald við rannsókn sakamála.

 Eftirlit ráðherra

Samkvæmt 19. gr. laga um meðferð sakamála hefur innanríkisráðherra eftirlit með framkvæmd ákæruvalds.  Vilji hann fá upplýsingar um meðferð einstaks máls getur hann krafist þess að ríkissaksóknari láti í té gögn og greinargerð um það.  Ráðherra á því ekki að leita til einstakra ákærenda með slíkt erindi.  Hann er alls ekki yfirstjórnandi ákæruvaldsins og hann hefur hvorki vald til afskipta af verkum ákærenda í einstökum málum né til að breyta ákvörðunum þeirra.

Áþekkar reglur ættu, að mínum dómi, að gilda í samskiptum ráðherra og ráðuneytis við einstaka lögreglustjóra.  Tæpast eru það góðir stjórnsýsluhættir að ráðherra sniðgangi ríkislögreglustjórann, umboðsmann sinn í löggæslumálum, og hafi bein samskipti við einstaka lögreglustjóra um löggæslumál.

Fyrirkomulag í nágrannaríkjum, sbr. fylgiskjal nr. 7 með áliti umboðsmanns

Því er réttilega lýst í fylgiskjalinu að í Danmörku sé dómsmálaráðherra æðsta stjórnvald á sviði lögreglumála bæði að því er varðar ákæruvald og starfsemi lögreglunnar.  Ráðherra og ráðuneyti hans hafi að formi til möguleika til að grípa inn í meðferð lögregluembætta í einstökum sakamálum og meðferð ákæruvalds.  Síðan segir að í framkvæmd hafi það lengi verið svo að ráðherra hafi ekki gripið inn í einstök mál, „heldur fara ríkislögreglustjóri og ríkissaksóknari með þessi mál.“ Það er rétt að ríkissaksóknari fer í framkvæmd með æðsta vald í meðferð sakamála í Danmörku en ríkislögreglustjóri hefur hins vegar ekki afskipti af lögreglurannsóknum.  Bent er á vefsíðu lögreglunnar í Danmörku, politi.dk, þar sem gerð er stutt grein fyrir hlutverki ákæruvaldsins í lögregluumdæmunum:

”Anklagerne i politikredsene fører straffesager ved byretterne i deres respektive politikredse. De har også ansvaret for kredsens efterforskning af lovovertrædelser. Den lokale anklagemyndighed varetages i praksis af politikredsens jurister og af polititjenestemænd.”

Ákærendur bera ábyrgð á lögreglurannsóknum í Danmörku.

Þegar umboðsmaður víkur að fyrirkomulaginu í Noregi segir hann, að þess þurfi að gæta í samanburði bæði við Ísland og Danmörku, að ”í Noregi er ákæruvaldið samtvinnað lögreglunni í meira mæli og ríkissaksóknari fellur þar ekki undir dómsmálaráðuneytið eins og er a.m.k. að forminu til í hinum löndunum”.  Síðan lýsir hann því að ríkissaksóknari sé æðsti embættismaður ákæruvaldsins í Noregi og aðeins konungur með ákvörðunum teknum í ríkisráði geti tekið ákvarðanir um almennar reglur og gefið bindandi fyrirmæli um framkvæmd starfa  ríkissaksóknara.

Þess má geta í þessu sambandi að konungur hefur gefið út ítarlega reglugerð um ákæruvaldið og meðferð ákæruvalds í Noregi. Gengur reglugerðin undir heitinu ”Påtaleinstruksen¨.  Að sjálfsögðu er það dómsmálaráðherrann í Noregi sem kemur á framfæri í ríkisráði tillögum að reglum eða fyrirmælum varðandi ákæruvaldið.

Ekki fer á milli mála að ákæruvaldið er samtvinnað lögreglunni í löndunum þremur, Íslandi, Danmörku og Noregi.  Ef einhver munur er þar á er hann fremur að formi en efni.  Og í löndunum þremur er kveðið á um það í réttarfarslögum að rannsókn sakamála sé í höndum lögreglu; sbr. 1. mgr. 52. gr. laga um meðferð sakamála, 2. mgr. 742. gr. retsplejeloven og 1. mgr. 225. gr. straffeprosessloven.  Þrátt fyrir það er yfirstjórn og ábyrgð á rannsóknum í höndum ákærenda.

Umhugsunarvert er að umboðsmaður skuli flokka Ísland með Danmörku þar sem hann segir að í Noregi falli ríkissaksóknari ekki ”undir dómsmálaráðuneytið eins og er a.m.k að forminu til í hinum löndunum”, þ.e. Íslandi og Danmörku.

Eins og fram er komið er dómsmálaráðherra Danmerkur formlega æðsti handhafi ákæruvalds þar í landi og getur formlega gefið almenn fyrirmæli og jafnframt fyrirmæli í einstökum málum, allt samkæmt skýrum ákvæðum í retsplejeloven.

Hér á landi hefur ríkissaksóknari hins vegar verið æðsti handhafi ákæruvalds allt frá 1962 og haft með höndum yfirstjórn rannsóknar sakamála og eftirlit með rannsóknum.  Lagareglum um eftirlit ráðherra með ákæruvaldinu var lýst hér að framan.  Hann hefur hvorki heimild til að gefa fyrirmæli í einstökum málum né til að setja almennar reglur um rannsókn mála en getur sett reglur á afmörkuðum sviðum, sbr. 67. gr. og 89. gr. laga um meðferð sakamála.

Vanhæfi lögreglustjóra

Ef lögreglustjóri er vanhæfur til að fara með mál skal ríkissaksóknari taka sjálfur ákvörðun um saksókn í því eða fela það öðrum lögreglustjóra, sbr. 3. mgr. 26. gr. laga um meðferð sakamála. Sýnist rétt að skýra orðið saksókn í þessu samhengi rúmri orðskýringu þannig að það taki til allrar meðferðar sakamálsins, frá og með lögreglurannsókn til og með dómsmeðferð, sbr. orðasambandið að „sækja e-n til sakar“.  Augljóslega væri lítið gagn í þessu ákvæði og aðgerð ríkissaksóknara samkvæmt því ef ákvæðið ætti einungis við um málshöfðunina.    

Samkvæmt 7. mgr. 8. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 mega „[l]ögreglustjórar og aðrir þeir sem fara með lögregluvald [...] ekki rannsaka brot ef þeir eru vanhæfir til þess samkvæmt stjórnsýslulögum [...]. Starfsmenn þess lögreglustjóra, sem vanhæfur er, geta þó rannsakað mál undir stjórn annars lögreglustjóra nema þeir séu sjálfir vanhæfir til að fara með málið samkvæmt stjórnsýslulögum.“

Rök hníga að því að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu hafi verið vanhæfur, sbr. t.d. g. lið 1. mgr. 6. gr. laga um meðferð sakamála, til að stýra rannsókn í svonefndu „lekamáli“, sem beindist að starfsmönnum innanríkisráðuneytisins, hvort heldur litið er á hann sem ákæranda eða handhafa lögregluvalds.  Ríkissaksóknara var eða hefði því verið rétt að taka við og sinna hlutverki ákæranda við rannsókn málsins, sbr. 3. mgr. 26. gr. laga um meðferð sakamála. Virðist að því hafa verið stefnt eftir því sem fram kemur í áliti umboðsmanns, haft eftir lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu og ríkissaksóknara. Ef til vill hefur ekki verið gengið frá þeirri ráðstöfun nógu skilmerkilega.  Umboðsmaður virðist jafnvel telja að sú ráðstöfun hafi ekki verið heimil, en víkur þó ekki að efni 3. mgr. 26. gr. laga um meðferð sakamála í áliti sínu.  Annar kostur lögreglustjórans vegna hugsanlegs vanhæfis var að lýsa sig, með formlegum hætti, vanhæfan, sbr. 7. mgr. 8. gr. lögreglulaga, til meðferðar málsins sem handhafa lögregluvalds.  Hefði þá ráðherra, væntanlega settur ráðherra ad hoc, sett einhvern, hæfan að lögum, sem lögreglustjóra til að sinna málinu. 

Hafi lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu verið vanhæfur í fyrirsvari rannsóknar á „lekamálinu“ hefði héraðsdómari átt að vísa ákæru í málinu frá héraðsdómi að eigin frumkvæði, sbr. 5. mgr. 26. gr. laga um meðferð sakamála, þar sem segir:

„Nú hefur ákæra verið gefin út og skal dómari þá, annaðhvort að eigin frumkvæði eða samkvæmt kröfu aðila, vísa máli frá dómi ef hann telur að ákærandi hafi verið vanhæfur til að höfða málið eða lögreglustjóri vanhæfur til að rannsaka það. [...]“